Общественное участие в принятии экологически значимых решений

18.01.2007 г.

Общественное участие в принятии экологически значимых решений.

© Васильева М.И., 2002 © РЭФИА, 2002

3.1. Введение. Значение участия общественности в принятии экологически значимых решений.

3.2. Юридическая характеристика участия общественности в принятии экологически значимых решений

3.2.1. Понятие экологически значимых решений

3.2.2. Субъекты общественного участия

3.3. Формы общественного участия:

3.3.1. Право "быть услышанным"

3.3.2. Участие в нормотворчестве

3.3.3. Референдумы

3.3.4. Общественное участие в ОВОС и экологической экспертизе

3.3.4.1. Участие в процедуре ОВОС

3.3.4.2. Участие в государственной экологической экспертизе и общественная экологическая экспертиза

3.3.5. Участие в принятии градостроительных решений и предоставлении земельных участков

3.4. Общественное участие по Орхусской Конвенции и Конвенции Эспоо.

3. Общественное участие в принятии экологически значимых решений.

3.1. Введение. Значение участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к числу основных принципов охраны окружающей среды относит:

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

- участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

-участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.

Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же остается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание - понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни. Свидетельство тому - различные акции протеста, привлечение внимания к опасным проектам и многочисленные выступления в средствах массовой информации, активизация "третьего сектора" в направлении юридических действий, появление первых судебных прецедентов в сфере защиты экологических прав. Акцент на самостоятельные действия здесь не случаен, ведь власть зачастую фактически самоустраняется от решения злободневных экологических проблем. Очевидно, что уровень самоорганизации граждан напрямую связан с деятельностью государства: чем он выше, тем, видимо, хуже функционирует государственная машина и, значит, не срабатывают экономические, организационные, юридические гарантии экологических прав.

Однако на современном этапе более продуктивными обещают быть иные формы общественной активности, в первую очередь - гражданское участие, привлечение населения, общественных объединений и отдельных граждан к решению вопросов, имеющих экологическое значение. Не секрет, что аппаратные структуры, призванные обеспечивать экологическую безопасность и права населения, часто не выполняют свои задачи по причинам как субъективного, так и объективного (недостаточное финансирование, работа в условиях перманентных структурных реорганизаций и др.) характера. На этом фоне, общественное мнение способно повернуть решение вопросов в правильном направлении да и просто помочь государству. Опыт показал его несомненную полезность: при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные и даже ущербные проекты. Это соображения практического свойства.

С методологических же позиций, значение общественного участия состоит в том, что оно способствует нашему продвижению к правовому государству. По степени реальности общественного участия можно судить о демократичности государства, а наличие развитых публичных институтов, влиятельного негосударственного сектора есть важнейшая составляющая гражданского общества. Эколого-ориентированная часть населения получила широкие возможности для выражения и распространения своих взглядов именно в условиях демократизации общественной жизни, становления правового государства и гражданского общества. Начальные рыночные формы ведения хозяйства усиливают экологический прессинг, и одновременно с тем новые политические реалии открывают новые возможности для проявления гражданской инициативы. Таким образом, минувшее десятилетие, со всеми его противоречиями и трудностями, все же стимулировало природоохранную активность населения.

Сотрудничество государства и граждан в решении экологических проблем - существенная предпосылка реализации предоставленных законом субъективных прав каждого и условие их успешной защиты. Здесь необходимо подчеркнуть, что защита экологических прав - дело не только и не столько самого населения, сколько государства, его органов и должностных лиц. Страна на грани демографической катастрофы, и сохранение здоровья, обусловленного в значительной степени состоянием окружающей природной среды, давно уже переросло из личного дела каждого в социально значимую проблему.

Потенциально круг совместной деятельности достаточно широк. Но в настоящее время в России из всего спектра экологических проблем, пожалуй, в наибольшей степени волнуют население вопросы предупреждения и (реже) компенсации экологического вреда жизни и здоровью. Характерно, что идеи сохранения биоразнообразия, отдельных объектов живой и неживой природы среди граждан нашей страны заметно менее популярны, чем среди западной общественности. В этом направлении работают, как правило, профессионально, крупные неправительственные организации, реже - местные клубы, группы и т.п. Поэтому реально массовое общественное участие концентрируется вокруг недлинного перечня ситуаций, которые в достаточно стандартном виде возникают повсеместно. Предупреждение экологического вреда сейчас становится приоритетным направлением взаимодействия государства и его граждан в сфере охраны окружающей среды. Перспективы же совместной деятельности во многом зависят от становления в нашем праве комплексного межотраслевого института участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Общественное участие в России находится еще в зачаточном состоянии. Поэтому, формируя законодательство (и не только экологическое), законодатель должен иметь в виду создание в системе права нормативной инфраструктуры для обеспечения эффективного участия граждан в принятии экологически значимых решений. Органы, применяющие нормы права и принимающие соответствующие решения, обязаны строго соблюдать установленные законодателем параметры общественного участия. И наконец, заставляет схему работать активно действующий субъект, т.е., сама общественность.

Особенностью правового регулирования общественного участия является его рассосредоточенность по нескольким отраслям законодательства. Помимо собственно экологического права, процедуры общественного участия закрепляются рядом нормативных актов, действующих в области градостроительства, местного самоуправления, земельных отношений. На практике решения, которые принято называть эколого-значимыми, могут обсуждаться общественностью по нескольким основаниям одновременно, и в таком случае вероятно наложение согласительных процедур. В дублировании заложена возможность получения противоречивых результатов мониторинга общественного мнения по фактически одному и тому же вопросу, не говоря уже о затягивании сроков принятия решений и возрастании общих затрат. Оптимальным выходом из такой ситуации было бы принятие в субъектах РФ нормативных актов, комплексно регулирующих общественное участие в ходе размещения экологически значимых объектов, осуществления градостроительных мероприятий, предоставления земельных участков для ведения хозяйственной деятельности с указанием способов участия применительно к конкретным стадиям принятия такого рода решений и их видам.

В данном разделе используется значительное число нормативных актов ряда субъектов РФ и муниципальных образований, что позволяет составить наиболее полную картину правовой базы общественного участия.

В числе актуальных проблем реализации отдельных форм общественного участия далее анализируются: право "быть услышанным"; участие в нормотворчестве; референдумы по вопросам охраны окружающей среды; общественное участие в ОВОС и экологической экспертизе; участие в принятии градостроительных решений и предоставлении земельных участков под размещение объектов. В ходе освещения названных вопросов дается комментарий к отдельным сложным с точки зрения правоприменения ситуациям.

В целях совершенствования существующей модели учета общественных интересов в ходе принятия экологически значимых решений необходимо, с одной стороны, сделать практику учета повсеместной и не формальной, а с другой стороны, принятие решений должно основываться видимо не только на приоритетности экологических интересов перед экономическими, но и на комплексной оценке социальных, экономических и прочих последствий планируемых действий. Общественное мнение, общественное влияние и участие способны стать весомой гарантией социальной приемлемости и экономической обоснованности официальных решений, принимаемых в области природопользования и обеспечения экологической безопасности.

3.2. Юридическая характеристика участия общественности в принятии экологически значимых решений.

3.2.1. Понятие экологически значимых решений.

Нормативной основой общественного участия в приятии экологически значимых решений служат:

- ст. 32, 33, 42, 58 Конституции РФ,
- ст. 11-13, 15, 32, 35, 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды",
- ст.8 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения",
- глава 1У, ст. 3, 7-9, 14 ФЗ "Об экологической экспертизе",
- ст. 3, 26 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
- ст. 1, 31 Земельного кодекса РФ, - ст. 3, 7, 18 Градостроительного кодекса РФ,
- ст. 13 ФЗ "Об использовании атомной энергии",
- ст. 26, 29 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха",
- ст. 20 ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности",
- Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ и другие нормы.

Характерно, что такую основу составляют не только предоставленные гражданам права, но также и закрепленные за ними обязанности по охране окружающей природной среды - ст. 58 Конституции РФ, ч.3 ст.11 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам возведена в ранг конституционной в числе немногих других обязанностей граждан и поднята до уровня обязанностей защиты Отечества и уплаты налогов. Включение обязанностей в институт участия необходимо во избежание одностороннего подхода к оценке юридической природы данного явления.

Важным нормативным источником общественного участия является также ст. 9 Конституции РФ. Положение об использовании земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, может служить обоснованием законной заинтересованности населения в решении самых разных вопросов землепользования и природопользования.

В литературе по данной тематике - как научной, так и популярной -обращается мало внимания на определения ключевых понятий, между тем как отсутствие таковых в любой момент может обернуться оспариванием результатов всяких активных действий по отстаиванию общественных интересов. Так, не существует легального определения "экологически значимых решений" - понятия, общепринятого в юридическом и "зеленом" лексиконе. Законодательство употребляет в соответствующих случаях различные термины, принадлежащие тем не менее к одному синонимическому ряду. Например, ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закрепляет право общественных и иных некоммерческих объединений участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан. Ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", определяющая принципы охраны окружающей среды, говорит об участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. Касаться прав граждан и иметь экологическую значимость - это две характеристики и две стороны одного и того же юридического явления, под которым подразумеваются правовые акты, принимаемые в сфере охраны окружающей среды. Для правильного практического использования целесообразно дать конкретные юридические признаки данного понятия.

Экологически значимые решения - это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом.

Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков, утверждение технико-экономических обоснований и проектов, принятие генеральных планов городов и др. Однако надо иметь в виду, что экологические последствия могут возникнуть не только из-за нового строительства, но также и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественных обсуждений.

Ограничивая круг лиц, принимающих экологически значимые решения, только государственно-властными структурами, мы исходим из того, что сами субъекты природопользования - юридические и физические лица - не обладают правом принимать такие решения самостоятельно, в обход официальных органов. Любые намерения хозяйствующих субъектов совершить какие-либо действия, могущие вызвать изменения в окружающей природной среде, должны проходить в уполномоченных органах экологическую экспертизу или иные согласительные процедуры и, таким образом, должны быть опосредованы соответствующими правовыми актами. Разумеется, акты должны иметь легитимный характер, т.е., приниматься компетентными органами и в установленном порядке.

3.2.2. Субъекты общественного участия.

Общественность - понятие собирательное, употребляемое в научном обиходе и публицистике. Закон же преимущественно говорит о гражданах, общественных и иных некоммерческих объединениях, населении, органах территориального общественного самоуправления, что является уже юридической терминологией (см., например, ст. 11-13, 35 и др. Федерального закона "Об охране окружающей среды". ст. 31 Земельного кодекса РФ, главу IV Федерального закона "Об экологической экспертизе" и др.).

В то же время, Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" применительно к участию в формировании политики в области использования атомной энергии закрепляет соответствующие равные права "организаций, в том числе общественных организаций (объединений) и граждан" (ст. 14).

Градостроительный кодекс РФ называет в числе субъектов, участвующих в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, "граждан, их объединения и юридические лица" (ст.18), из чего можно сделать вывод о расширении круга участников, поскольку в данном контексте термин "объединения граждан" означает не только зарегистрированные в установленном порядке, но и любые другие объединения - временные, без прав юридического лица и т.п. Кроме того, оба эти закона предоставляют права на участие, соответственно, организациям и юридическим лицам, под которыми надо понимать самый широкий круг субъектов - не только неправительственные организации, но и коммерческие структуры.

Не вполне удачно звучит формулировка ст. 29 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" о правах "граждан, юридических лиц и общественных объединений", поскольку последние также являются юридическими лицами. Видимо, законодатель имел целью подчеркнуть права общественных объединений, но это получилось не лучшим образом. Эта норма устроена так, что сначала перечислены права, общие для всех названных субъектов, затем - право на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан и окружающей природной среде, предоставленное только гражданам и общественным объединениям, и, наконец, право доступа на территории объектов исключительно представителей общественных объединений.

Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации широко оперирует термином "общественность", но при этом не содержит определения этого понятия.

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, которую Россия подписала (не ратифицирована. - авт.), содержит, для целей этой Конвенции, определение общественности как "одно или несколько физических или юридических лиц" (ст.1).

Есть мнение, что под термином "общественность" целесообразно понимать не только экологические общественные организации, но и профсоюзы, научные и научно-технические общества, объединения товаропроизводителей, потребителей, предпринимательские структуры, систему торгово-промышленных палат России и другие объединения людей как по профессиональным и личным интересам, так и по месту жительства и иным признакам, а также отдельных граждан. Однако во избежание возможных спекуляций на общественном участии в сфере принятия эколого-значимых решений, необходимо в каждой конкретной ситуации обращаться к нормам права, в большинстве случаев прямо называющим субъектов участия. Если же и в законодательстве звучит собирательная категория общественности, тогда, действительно, можно толковать это понятие широко. Но при этом принципиально важно исходить всегда из приоритета защиты именно общественного экологического интереса, носителями которого являются граждане, группы и/или объединения граждан, население - словом, все те субъекты, которые заинтересованы исключительно в реализации своих личных, жизненно важных прав, а точнее, права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Из этого круга исключаются, по крайней мере, та общественность, те лица, которые имеют служебную или коммерческую заинтересованность в судьбе обсуждаемого решения.

3.3. Формы общественного участия

Понятие участия общественности в принятии экологически значимых решений имеет множество измерений. В зависимости от контекста, в котором оно употребляется, можно говорить о различных способах, формах, видах, направлениях, стадиях общественного участия. Из практических соображений, с целью обзора наиболее важных проблем общественного участия, дальнейшее изложение строится применительно к комплексному перечню, объединяющему несколько разноплоскостных срезов данного понятия:

- открытое и активное выражение мнения по вопросам охраны окружающей среды (право "быть услышанным" );
- участие в нормотворчестве;
- референдумы и сходы по вопросам охраны окружающей среды;
- участие в процедуре оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);
- участие в проведении государственной экологической экспертизы;
- проведение общественной экологической экспертизы;
- участие в решении вопросов предоставления и изъятия земель и в градостроительной деятельности.

3.3.1. Право "быть услышанным"

Открытое и активное выражение мнения по вопросам охраны окружающей среды может рассматриваться:

-во-первых, как способ и принцип осуществления любого взаимодействия общественности и органов государственной власти и,
- во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологически значимых решений.

Комплекс полномочий в этой области базируется на конституционных правах граждан участвовать в управлении делами государства (ст.32), обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33), проводить публичные мероприятия (ст.31) и может быть дифференцирован следующим образом (ст. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды"):

- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
- принимать участие в референдумах по вопросам охраны окружающей среды;
- оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.

Граждане имеют право создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Ряд дополнительных возможностей участия граждан может быть реализован через общественные и иные некоммерческие объединения, наделенные следующими правами (ст.12 ФЗ "Об охране окружающей среды"):

-разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды;
- за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; - организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
- участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с заявлениями, жалобами, предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.

В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", граждане и общественные объединения имеют право (ст. 19):

направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от этих органов информацию о результатах проведения экологической экспертизы конкретных объектов.

Некоторые дополнительные полномочия могут быть реализованы через общественные объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу (п.3 ст. 22 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Согласно ст. 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", граждане имеют право вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы и учреждения государственной санэпидслужбы предложения об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Должностные лица, осуществляющие государственный санэпиднадзор, обязаны рассматривать обращения граждан и юридических лиц по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимать соответствующие меры (ст. 52).

Граждане и общественные объединения имеют право на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества (п.1 ст. 29 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").

Названные полномочия составляют так называемое "право быть услышанным". Этому праву корреспондируют обязанности:

органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (ч.1 ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды");

федеральный специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы обязан направлять общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы (ст.7 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). (Соответствующая обязанность территориальных органов сформулирована несколько иначе: направлять общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы - ст.8 данного Федерального закона. Заметим, что однородные общественные отношения регулируются здесь различно).

Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке (ч.3 ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды").

3.3.2. Участие в нормотворчестве

Участие граждан в нормотворчестве может происходить прямо - путем принятия закона референдумом, либо косвенно - путем реализации своего пассивного избирательного права, т.е. через избрание депутатов и формирование законодательной власти. В этом смысле, общественность может повлиять на экологичность будущего законодательства, отдавая предпочтение экологически ориентированным кандидатам. Разумеется, это направление общественного влияния может быть эффективно при многих условиях, как то: избрание представителей, действительно настроенных на решение экологических проблем; степень экологической ориентированности депутатского состава в целом, его заинтересованность в экологическом нормотворчестве и др.

Заинтересованная общественность может влиять на содержание эколого-правовых нормативных актов. Например, участвовать в подготовке законов посредством внесения на рассмотрение властных органов (через субъектов права законодательной инициативы) своих вариантов законопроектов либо через участие в соответствующих рабочих группах, научно-консультативных советах и т.п. Однако, по понятным причинам, круг лиц в последнем случае достаточно узок. Более широко общественность привлекается на последующих стадиях работы с проектами, по мере их обсуждения и принятия.

Эффективными способами влияния на содержание экологических законопроектов может стать участие "зеленых" в парламентских слушаниях, а также подготовка квалифицированных экспертных заключений, подготавливаемых по своей инициативе или по просьбе профильных комитетов законодательных органов власти. На уровне Государственной Думы РФ при Комитете по экологии существует Высший Экологический Совет, в состав которого входят ведущие специалисты - представители как естественно-научных, так и гуманитарных направлений в экологии. Через этот авторитетный консультативный орган также можно доводить до депутатского корпуса свое мнение по тем или иным проектам нормативных актов, представлять заключения и предложения.

Общественное участие может осуществляться путем организации лоббирования экологического законодательства в представительных органах всех уровней. Природоохранный блок не рассматривается там в качестве приоритетного, не изжиты еще факты игнорирования экологических требований при формировании законодательства иной отраслевой принадлежности. В этом направлении также есть поле деятельности для заинтересованной общественности, и в особенности - для политических партий и движений. Учитывая, что российские "зеленые" в целом по ряду причин не имеют достаточной поддержки избирателей, видимо, в сложившейся ситуации правильным будет говорить о сотрудничестве с определенными политическими силами или даже с отдельными депутатами, имея в виду опосредованное влияние на содержание экологической политики государства.

Народная правотворческая инициатива. В ряде субъектов РФ, а также в сфере местного самоуправления население в лице групп граждан определенной численности в соответствии с нормативными актами регионов и уставами муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу. Например, Конституция Республики Тыва (ст. 65) предусматривает возможность внесения законопроектов группами избирателей численностью не менее 1 тыс. человек. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит не менее чем десяти тысячам жителей Москвы, обладающим избирательным правом и подписавшим петицию (ст.46 Устава города Москвы). Уставом Тверской области (ст. 79) определено право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения в соответствии с уставами муниципальных образований. По ст. 31 Устава города Твери, проекты правовых актов могут вносить группы жителей города численностью не менее 1 тыс. человек. Согласно ст. 25 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (не подписана РФ - авт.) рассматривает данное направление как самостоятельную, важную форму общественного участия. Статья 8 Конвенции регулирует участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов.

Стороны Конвенции должны содействовать эффективному участию общественности в подготовке государственными органами нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и других общеприменимых юридически обязательных правил, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду. С этой целью принимаются следующие меры: а) устанавливаются сроки, достаточные для обеспечения эффективного участия; б) проекты правил публикуются или предоставляются общественности иным образом; в) общественности предоставляется возможность представить свои замечания непосредственно или через представительные консультативные органы. Результаты участия общественности учитываются в максимально возможной степени. В Конвенции речь идет об участии в нормотворчестве любого, в том числе подзаконного - в нашей терминологии - уровня, что широко распространено в США и Европе.

В российском законодательстве участие общественности в создании подзаконных актов, а также нормативов, стандартов и других подобных правил регулируется весьма слабо: встречаются лишь отдельные фрагменты, не образующие какой-либо системы учета общественного мнения в этом виде нормотворчества. Так, например, любое юридическое и физическое лицо имеет право представить предложения и замечания по проектам федеральных норм и правил в области использования атомной энергии не позднее трех месяцев со дня их опубликования. По результатам рассмотрения поступивших предложений и замечаний орган государственного регулирования безопасности готовит сводку отзывов с аргументированными заключениями на поступившие предложения и замечания (п. 15, 16 Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, утвержденного постановлением Правительства от 1 декабря 1997 г.).

Проекты нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду (предельно допустимые и временно согласованные), нормативы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, размещения отходов разрабатываются предприятиями, учреждениями и организациями- природопользователями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения (п.4 Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 ).

Согласно новому Федеральному закону "Об охране окружающей среды", разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом предложений граждан и общественных объединений (ч.2 ст. 15).

3.3.3. Референдумы.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит следующие нормы, регулирующие реализацию права граждан на референдум:

граждане имеют право принимать участие в референдумах по вопросам охраны окружающей среды (ст. 11);

при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума (ч.2 ст.13);

в случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях (ст. 35).

Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа (ст.3 Конституции РФ). Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст.1 Федерального конституционного закона "О референдуме РФ"). Общефедеральные референдумы после принятия самой Конституции в 1993 г. пока еще не проводились. Применительно к сфере охраны окружающей природной среды существует практика проведения референдумов в регионах. Опыт показал, что на референдум в регионах выносятся преимущественно вопросы дальнейшего развития атомной энергетики. Реже - вопросы природопользования, охраны особо ценных территорий и зеленых насаждений.

Однако решение проблем ядерно-радиационной безопасности населения и территорий через референдум значительно осложняется тем обстоятельством, что федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы находятся в ведении Российской Федерации ( пункт "и" ст. 71 Конституции РФ). Поскольку же в соответствии с п.4 ст.13 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении РФ, на этом основании производится отказ в регистрации инициативных групп в областных (краевых) избирательных комиссиях либо последующий отказ в назначении референдума со стороны законодательных органов государственной власти, как это было, например, в Красноярске по вопросу о строительстве объекта по переработке ядерных отходов. Если же референдум проводится, то его проведение оспаривается в суде. Так, Костромской областной суд признал незаконным решение областного референдума (1996г.), по результатам которого было прекращено строительство атомной электростанции на территории Костромской области. На вопрос "Согласны ли Вы с размещением и строительством атомной станции на территории Костромской области?" дали отрицательный ответ подавляющее число участников референдума (всего в нем приняли участие 58% лиц, имеющих такое право). Через два года после референдума сторонники строительства АЭС из числа бывших работников станции обратились в областной суд с жалобой о нарушении их прав и свобод и, ссылаясь на ст. 71 Конституции, потребовали признать референдум недействительным. Оставшиеся без работы жители поселка строителей АЭС обжаловали решение областной Думы о проведении референдума и сами результаты референдума. Суд удовлетворил их жалобу. Характерно, что прокурор не поддержал в процессе заявителей и не нашел нарушений законности в назначении и проведении референдума.

Однако складывающаяся тенденция отнесения соответствующих вопросов к сфере исключительно федерального ведения может комментироваться неоднозначно. Нельзя не учитывать того обстоятельства, что функционирование любого объекта ядерной энергетики (атомные станции, предприятия по переработке радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива и т.п.) неизбежно сопряжено с использованием земельного участка, водоемов (для охлаждения), недр (для хранения и захоронения отходов), т.е. природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ст.9 Конституции РФ). Кроме того, природопользование, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами названо в ст. 72 Конституции (пункты "в" и "д") как предмет совместного ведения. Данные объекты, несомненно, повышенно опасны для окружающей среды, а обеспечение экологической безопасности, равно как и собственно охрана окружающей среды, также принадлежит к сфере действия ст.72 Конституции (пункт "д"). Очевидно, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна быть привязана именно к сфере природопользования (при новом строительстве - в первую очередь, к землепользованию), охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Формулирование же вопросов, как показывает практика, является слабым звеном в деятельности общественности. Так, по причине неверно поставленного вопроса Тверским облизбиркомом не была зарегистрирована в 1997 г. инициативная группа для сбора подписей в поддержку проведения областного референдума о недопущении строительства высокоскоростной магистрали "Санкт-Петербург - Москва" на территории области.

С принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (30.03.1999г.) снят запрет на проведение референдумов субъектов РФ по сфере совместного ведения. Такого рода запрет справедливо подвергался критике как юристами, так и со стороны экологической общественности, и стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В своем Постановлении от 10 июня 1998 г. "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" Конституционный Суд РФ указал, что в сфере совместного ведения субъекты РФ связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта РФ, если этими вопросами не затрагиваются полномочия РФ (ст. 71 Конституции РФ) и если они не решены в федеральном законе. При этом следует иметь в виду, что нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта РФ, является идентичным. Поэтому запрет выносить на референдум субъекта РФ вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ. Норма пункта 4 статьи 13 была признана не соответствующей Конституции РФ.

Однако с точки зрения федерального законодателя региональный референдум по сферам совместного ведения и, соответственно, по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, рассматривается не более как исключение все из того же запретительного правила. Действующая редакция пункта 4 ст. 13 названного закона сформулирована таким образом, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъекта РФ, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован федеральным законом. При этом вопрос референдума не должен затрагивать полномочия Российской Федерации, что является практически трудно выполнимым для инициаторов регионального референдума требованием.

Проблематично проведение в регионах референдумов по такому, например, чувствительному для населения вопросу, как определение мест уничтожения химического оружия, поскольку соответствующее его решение уже есть в федеральном законе. Уничтожение химического оружия осуществляется на объектах по уничтожению химического оружия, расположенных, как правило, на территориях субъектов Российской Федерации, где размещены объекты по хранению химического оружия. Места размещения объектов по уничтожению химического оружия согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территориях которых размещены объекты по хранению химического оружия, а маршруты перевозки химического оружия - с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территориях которых осуществляются такие перевозки (ч. 4,5 ст. 2 ФЗ "Об уничтожении химического оружия" в ред. от 29.11.2001г.). Заметим, что в прежней редакции данной нормы Федерального закона не было оговорки "как правило", в связи с чем возникает вопрос: допускает ли такая оговорка возможность проведения региональных референдумов в случае размещения объекта по уничтожению на территориях, где нет объектов по хранению? На этот вопрос следует ответить утвердительно.

Юридическая сила решения, принятого на региональном референдуме даже с соблюдением всех необходимых требований, может быть утрачена в связи с последующим принятием по этому же вопросу федерального закона. В соответствии с п. 8 ст. 61 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (пункт внесен ФЗ N 55-ФЗ от 30 марта 1999 г.), в случае, если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении РФ и субъекта РФ, издан федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее данному федеральному закону, не применяется. Поставление федерального закона на уровень выше решения регионального референдума соответствует природе федеративных отношений. Кроме того, форма акта (именно Закон, а не постановление Правительства, не решения нижестоящих органов федеральной власти и даже не Указ Президента, т.е. вынесение проблемы на парламентский уровень) позволяет решать возможные спорные вопросы природопользования с учетом интересов населения всей страны. Как справедливо указал Конституционный Суд РФ в своем постановлении, "институт референдума субъекта РФ в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа, не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя".

Тем не менее, в практическом применении пункт 4 ст.13 рассматриваемого Федерального закона неизбежно будет вызывать дискуссии относительно того, действительно ли урегулирован какой-либо спорный вопрос федеральным законом, и если урегулирован, то как именно? К сожалению, Федеральный закон от 30.03.1999г., внесший поправки, не отреагировал на позицию Конституционного Суда в отношении того, что в федеральном законе возможно также установление дополнительных предварительных процедур урегулирования разногласий между РФ и ее субъектами, если таковые возникнут в связи с назначением в субъекте РФ референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения. Но, в любом случае, такие разногласия могут быть преодолены путем рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов в Конституционном Суде РФ (ст. 125, пункт "б" части 3, Конституции РФ).

В законодательстве отдельных субъектов РФ существует возможность проведения так называемых консультативных референдумов. Так, согласно ст.1 Закона Тверской области "Об областном референдуме", по решению Законодательного Собрания области вопрос, отнесенный к ведению области, может быть вынесен на консультативный референдум, результаты которого имеют значение рекомендации. На консультативный референдум могут быть вынесены также вопросы, отнесенные к ведению РФ. Результаты такого референдума доводятся до сведения федеральных органов. Понятно, что на самом деле речь идет не о референдуме в истинном значении этой процедуры, а о форме выявления и учета общественного мнения.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования (пункты 2, 4 ст. 13 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ").

Так, в соответствии с Законом Амурской области "О местном референдуме в Амурской области", на местный референдум могут выноситься вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, в числе которых: использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территории (ст.2). Согласно Уставу города Твери, на городской референдум могут быть вынесены такие вопросы, способные иметь экологическое значение: застройка города; создание на территории города крупных предприятий и хозяйственных организаций; одобрение городских программ (ст. 28).

Практика проведения местных референдумов складывается так же не просто, как и региональных. Так, в пос. Мирном Орического района Кировской области, расположенном в непосредственной близости от Марадыковского арсенала, где сосредоточено 17,4% общероссийских запасов химического оружия и планируется строительство объекта по уничтожению химического оружия, была образована инициативная группа по проведению местного референдума. Для внесения на референдум были предложены следующие вопросы: 1) "Согласны ли Вы на размещение объекта по уничтожению химического оружия на территории Оричевского района?" и 2) "Согласны ли Вы на отвод земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности Оричевского района, под размещение объекта по уничтожению химического оружия?". Однако территориальная избирательная комиссия отказала в регистрации инициативной группы по тем мотивам, что поставленные заявителями вопросы не входят в компетенцию местного самоуправления и поэтому не могут быть вынесены на местный референдум. Решение избирательной комиссии было обжаловано в суд. Оричевский районный суд Кировской области счел несостоятельными доводы избирательной комиссии, признал незаконным ее решение об отказе в регистрации и обязал зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума по сформулированным заявителями вопросам. Судебная коллегия по гражданским делам Кировского областного суда, рассмотрев кассационную жалобу избирательной комиссии, оставила решение Оричевского районного суда без изменений. Однако впоследствии президиум областного суда отменил это решение в порядке надзора (см. об этом деле подробнее далее, в р. 5.1.).

Референдум является важнейшим, но не единственным проявлением непосредственной демократии. Формой прямого волеизъявления граждан, посредством которой население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление, являются собрания (сходы) граждан. Согласно ст.24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. По законодательству субъектов РФ, на собрание (сход) могут выноситься вопросы, непосредственно затрагивающие интересы населения, проживающего на соответствующей территории, отнесенные законодательством РФ и субъектов РФ к компетенции местного самоуправления.

Однако при осуществлении своих прав в данной сфере общественность может столкнуться с разнобоем в правовом регулировании. К примеру, собрание (конференция) жителей города Твери вправе: обсуждать вопросы использования земельных, лесных и водных ресурсов общего пользования; обсуждать вопросы благоустройства города. Решения, принятые собраниями в пределах их компетенции, подлежат обязательному рассмотрению органами городского самоуправления (ст. 30 Устава города Твери). В то же время, согласно ст.44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, обязательны для исполнения. Закон Тверской области "О собраниях (сходах) граждан в Тверской области" конкретизирует: решение, принятое на собрании (сходе) граждан в пределах его компетенции, имеет обязательный характер для органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий и граждан (ст. 4). С принятием данного закона субъекта Федерации Устав города должен быть приведен в соответствие с ним в этой части, однако этого сделано не было. В такой ситуации организация проведения собрания (схода) в целях общественного участия в принятии эколого-значимых решений может сопровождаться процедурой обращения в суд с заявлением о признании недействительным данного положения Устава муниципального образования, нарушающего законодательство и умаляющего права граждан на прямое волеизъявление.

Как свидетельствует опыт проведения сходов, их результаты по-разному воспринимаются властными органами: в одних случаях им придается юридическое значение, в других - они лишь создают общественный резонанс на те или иные события. Так, в широко известном деле об обжаловании постановления Главы администрации Владимирской области от 12 февраля 1996 г. N 77 "О региональном центре технического захоронения промышленных и твердых бытовых отходов" фигурирует информация о проведенных сходах жителей Собинского района, протоколы которых свидетельствуют о том, что население района категорически против строительства такого объекта. Владимирский областной суд в своем решении от 29 августа 1996 г. в мотивировочной части в числе прочих нарушений, с которыми было принято данное постановление, указал на то, что не было учтено отрицательное мнение населения района. Таким образом, мнение жителей, выраженное на сходах, было в совокупности с другими обстоятельствами положено в основу решения суда о признании акта администрации недействительным.

Другой вариант развития событий: сход жителей села и станции Муслюмово Челябинской области, проведенный в 1993 г., постановил признать оба населенных пункта зонами медицинских экспериментов над людьми, пострадавшими вследствие радиоактивного загрязнения территории сбросами и выбросами комбината "Маяк"; потребовал прекращения строительства Южно-Уральской атомной станции; выразил протест администрации "Маяка". Жители потребовали компенсации, а также переселения. Однако мнение схода осталось не востребованным.

3.3.4. Общественное участие в ОВОС и экологической экспертизе.

3.3.4.1. Участие в процедуре ОВОС

Согласно ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды", общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Данное полномочие следует толковать во взаимосвязи с положениями законодательства, регулирующего проведение оценки воздействия на окружающую среду, а также порядок предоставления земельных участков для строительства (об участии общественности в предоставлении земельных участков см. далее в п. 3.3.5.).

Участие общественности в процедуре оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) регулируется, главным образом, Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 N 372). В настоящее время ОВОС, имея весьма широкую область применения, чаще всего является частью подготовки и принятия решений о строительстве конкретных объектов. Процесс подготовки и принятия решений о строительстве тех или иных объектов определен Инструкцией о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений и Порядком разработки, согласования, утверждения и составом обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений (утверждены постановлением Минстроя РФ от 30 июня 1995 г. N 18-63).

Оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

По Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений (ст. 32 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Последнее положение - об участии общественных объединений - представляется весьма значимым в плане конкретизации субъектов общественного участия, поскольку в Положении об ОВОС употребляется категория "общественность" без ее расшифровки.

По Положению об ОВОС правовую основу проведения оценки воздействия на окружающую среду составляют законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, международные договора и соглашения, стороной которых является Российская Федерация, а также решения, принятые гражданами на референдумах и в результате осуществления иных форм непосредственной демократии.

Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности отнесено к принципам ОВОС.

Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Основной формой участия являются общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Обсуждение общественностью материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления.

Первым этапом проведения оценки воздействия на окружающую среду является "Уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду". В ходе первого этапа заказчик подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую документацию, содержащую общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами, а также информирует общественность, проводит предварительные консультации с целью определения участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том числе заинтересованной общественности. На основании результатов предварительной оценки воздействия заказчик составляет техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду, которое содержит в том числе план проведения консультации с общественностью. Техническое задание рассылается участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду по их запросам и доступно для общественности в течение всего времени проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Второй этап - "Проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду". Заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представить свои замечания.

Третий этап - "Подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду". В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились).

Участие общественности при подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду может осуществляться:

на этапе представления первоначальной информации;

на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду и подготовки обосновывающей документации.

Раздел IV Положения об ОВОС специально посвящен информированию и участию общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду.

Информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

Участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика и в соответствии с российским законодательством.

Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействия. В публикации представляются сведения о:

названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;

наименовании и адресе заказчика или его представителя;

примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду;

органе, ответственном за организацию общественного обсуждения;

предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления замечаний и предложений;

сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду;

иной информации.

Дополнительное информирование участников процесса оценки воздействия на окружающую среду может осуществляться путем распространения информации по радио, на телевидении, в периодической печати, через Интернет и иными способами, обеспечивающими распространение информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на окружающую среду.

Заказчик обеспечивает доступ к техническому заданию по оценке воздействия на окружающую среду заинтересованной общественности с момента его утверждения и до окончания процесса оценки воздействия на окружающую среду.

На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду.

При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.

Информация о сроках и месте доступности предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте проведения общественных слушаний, других форм общественного участия публикуется в средствах массовой информации не позднее чем за 30 дней до окончания проведения общественных обсуждений (проведения общественных слушаний). Заказчик также сообщает данную информацию заинтересованной общественности, интересы которой прямо или косвенно могут быть затронуты в случае реализации намечаемой деятельности, или которые проявили свой интерес к процессу оценки воздействия, и другим участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду, которые могут не располагать доступом к средствам массовой информации.

Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально.

Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний производится в течение 30 дней, но не позднее чем за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний).

Принятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения.

Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в инвестиционном проектировании должны содержать, как минимум, следующие материалы общественных обсуждений, проводимых при проведении исследований и подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности:

способ информирования общественности о месте, времени и форме проведения общественного обсуждения;

список участников общественного обсуждения с указанием их фамилий, имен, отчеств и названий организаций (если они представляли организации), а также адресов и телефонов этих организаций или самих участников обсуждения;

вопросы, рассмотренные участниками обсуждений;

тезисы выступлений, в случае их представления участниками обсуждения;

протокол(ы) проведения общественных слушаний (если таковые проводились);

все высказанные в процессе проведения общественных обсуждений замечания и предложения с указанием их авторов, в том числе по предмету возможных разногласий между общественностью, органами местного самоуправления и заказчиком;

выводы по результатам общественного обсуждения относительно экологических аспектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

сводка замечаний и предложений общественности, с указанием, какие из этих предложений и замечаний были учтены заказчиком и в каком виде, какие - не учтены, основание для отказа;

списки рассылки соответствующей информации, направляемой общественности на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

Согласно Положению, к результатам оценки воздействия на окружающую среду отнесены в числе прочего выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности. Думается, что резко отрицательное общественное мнение, выявившееся в ходе проведения ОВОС, должно рассматриваться в качестве основания к выводу о недопустимости такого воздействия по избранному варианту и к поиску альтернативных вариантов. Законодательство в этой части пробельно, нет прямого указания относительно судьбы проектов при недостижении общественного согласия. Практика же складывается в зависимости от конкретной ситуации и местных условий.

В Положении не уточняется понятие общественности, но из общего смысла текста следует, что речь идет о гражданах (населении непосредственно) и общественных организациях. При этом, характерно, что обычные граждане в подавляющем большинстве случаев участвуют в обсуждении "виртуально": они получают информацию от заказчика и от сторон, задействованных в обсуждении, и составляют свое собственное мнение как правило не на основании непосредственного знакомства с техническими деталями проекта, а путем взвешивания доводов той и другой стороны. В этом смысле, роль специализированных общественных экологических объединений приобретает особую значимость, поскольку именно они могут сформировать общественное мнение и тем самым кардинально повлиять на судьбу проекта. Вместе с тем, участие в ОВОС не должно становиться уделом узкого круга "профессиональных" общественников.

При неопределенности круга лиц, участвующих в обсуждении, заинтересованной общественностью могут считаться все те граждане и юридические лица, которые свой интерес обнаруживают. Те же, кто никак не выражает своего мнения, не участвует в общественных слушаниях, не подает своих предложений, не высказывает свое мнение публично, видимо, должны быть отнесены к той категории, для которой приемлемо любое решение.

Характерно, что российская процедура ОВОС имеет в некотором смысле преимущество перед зарубежными моделями, а именно - наше законодательство позволяет проводить ее не только в отношении отдельных объектов, но также и для оценки планов, программ и других подобных документов (см. ст.11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха (п.3 ст. 9 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"). Разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом предложений граждан и общественных объединений (ч.2 ст. 15 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Если в терминах развитых стран, то речь идет о стратегической экологической оценке ( SEA или EIA for PPP), которая только вводится в ЕС. Однако практика свидетельствует о том, что программные документы до сих пор формируются без надлежащей оценки воздействия планируемых мероприятий на окружающую среду. Так, в заключении публичных слушаний по проекту Федеральной целевой программы "Перепрофилирование Байкальского целлюлозно-бумажного комбината и решение связанных с этим социальных проблем г. Байкальска на 1997- 2006 г.г." (программа не была утверждена - авт.), проведенных 03.04.97 г. рядом общественных организаций и научных учреждений Иркутской области, отмечалось, что Программа не соответствует требованиям, предъявляемым к такого рода документам, в частности, Положению об ОВОС, так как в ней отсутствуют сведения о состоянии окружающей среды и научные данные о последствиях для экосистемы Байкала варки целлюлозы в увеличенном до 1,5 раз объеме до 2002 г.

Помимо национального законодательства, общественное участие на стадии ОВОС может в соответствующих случаях происходить дополнительно, согласно правилам некоторых международных организаций, финансирующих проекты в РФ (чаще всего - Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития ). Кроме того, международные нормы по ОВОС будут действовать на территории России по мере ратификации Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (подписана в 1991 г., не ратифицирована).

3.3.4.2. Участие в государственной экологической экспертизе и общественная экологическая экспертиза

Поскольку ОВОС и экологическая экспертиза в российском законодательстве рассматриваются не как части единого процесса, а скорее как последовательные процедуры, разделено и правовое регулирование участия в них общественности. На стадии экологической экспертизы соответствующие возможности реализуются:

во-первых, путем участия в государственной экологической экспертизе,

во-вторых, посредством проведения общественной экологической экспертизы.

Закон различно формулирует полномочия граждан и их объединений. Так, граждане в соответствии с ч.2 ст. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды" имеют право выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке. А общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы (ч.1 ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Новый ФЗ "Об охране окружающей среды" уже не регулирует отношения, связанные с проведением государственной и общественной экологической экспертизы: порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе (ч.2 ст. 33).

ФЗ "Об экологической экспертизе" регулирует не только отношения общественного участия в сфере собственно экологической экспертизы, но касается также и доэкспертной стадии участия. Так, согласно ст.14, в представляемом на экспертизу комплекте документации должны содержаться материалы обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления. Здесь же указано на необходимость наличия в составе представленной документации материалов ОВОС. В период действия старого Положения об ОВОС (1984г.) во многих случаях (а именно - когда должна была проводиться ОВОС) происходило наложение процедур: общественных слушаний в ОВОС, проводимых заказчиком, и обсуждений, организованных органами местного самоуправления. Такое положение было чревато организационной путаницей и могло приводить к получению разноречивых результатов общественного мнения по одному и тому же вопросу (коллизия законодательства "искупалась" его неисполнением - общественные слушания и обсуждения обычно не проводились).

В настоящее время по Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000г.), ОВОС проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", а обсуждение общественностью материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления. Тем самым снимаются предположения о возможности двух процедур общественного участия на доэкспертной стадии, и речь идет определенно об одной процедуре, урегулированной относительно подробно в Положении об ОВОС 2000г. (см. п. 3.3.4.1.)

Глава IV ФЗ "Об экологической экспертизе" закрепляет группу прав граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, а также регулирует проведение общественной экологической экспертизы.

Граждане и общественные организации (объединения) имеют следующие права в области экологической экспертизы (ст. 19):

выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;

осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Гарантией реализации предоставленных прав являются следующие нормы ФЗ "Об экологической экспертизе":

при подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение (ч.2 ст. 19);

федеральный специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы обязан направлять общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы; территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны направлять общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы (ст.7, 8 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Заметим, что этот закон предоставляет соответствующие права только общественным объединениям, и следовательно иные некоммерческие объединения обладают в данной сфере только теми правами, которые предоставлены им принятым позднее Федеральным законом "Об охране окружающей среды", а именно: организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы. При этом, исходя из возможности применения в данном случае "аналогии закона", можно считать, что на некоммерческие объединения, организующие и проводящие общественную экологическую экспертизу, распространяются те же правила и требования, которые действуют в отношении общественных объединений (ст. 20 - 25 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Право же "рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы", предоставленное и общественным, и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды (ч.1 ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды"), не обеспечивается прямой обязанностью органа, проводящего государственную экологическую экспертизу, включать таких представителей в состав экспертной комиссии. ФЗ "Об экологической экспертизе" закрепил соответствующее полномочие общественности в урезанном виде, а именно: предоставил возможность участия в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы только общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу (п.3 ст.22).

Аналогичное право - рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе - было закреплено за общественными объединениями и в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991г. Однако практика свидетельствует о том, что специально уполномоченные государственные органы не стремятся привлекать общественность к работе экспертных комиссий. Так, московская организация Российской партии зеленых обратилась к Госкомэкологии РФ с предложением включить в экспертную комиссию, рассматривающую проектные материалы по размещению на производственных площадях бывшей шелкоткацкой фабрики в пос. Трубино Щелковского района Московской области нового химического производства, или пригласить на ее заключительное заседание с правом совещательного голоса одного представителя от партии и одного местного жителя. В обращении указано на отсутствие необходимых условий для размещения такого производства, а также на то, что администрация поселка и большинство его жителей высказываются против. Но члены инициативной группы, уполномоченные сходом жителей, к участию в работе комиссии не были приглашены (см.: Зеленый мир. 1997. N 6).

К решению данной спорной ситуации применимо следующее обоснование (ситуация приведена как типичный пример, правовая оценка которого на тот момент и на сегодняшнее время практически не меняется). Во-первых, в основе аргументации - право общественных объединений рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы (ч.1 ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Во-вторых, данному праву корреспондирует обязанность органов государственной власти и должностных лиц оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (ч.1 ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Кроме того, в Регламенте проведения государственной экологической экспертизы (утвержден приказом Госкомэкологии РФ 17 июня 1997 г. N 280) сказано, что на заключительное заседание экспертной комиссии приглашаются, в том числе, и представители общественности, которые могут высказать по проекту заключения свои замечания (п.4.12). К сожалению, из Регламента не видно, кто именно приглашается: те ли представители общественности, которые просят об этом, либо те, что избраны самим органом, проводящим экспертизу? Но зато и нет прямого указания исключительно на представителей объединений, проводящих общественную экспертизу. Далее. Хотя лексическая нейтральность формулировки "приглашаются" не дает оснований считать это действие прямой обязанностью органа экологической экспертизы, тем не менее, во взаимоувязке со ст. 11-13 ФЗ "Об охране окружающей среды" оно таковым становится. Соответственно, вполне обоснованным выглядит предложение общественной организации (в приведенном примере - Партии зеленых) о допуске ее представителя к заседанию экспертной комиссии.

Что касается местных жителей, то их право на общественное участие может быть реализовано в соответствии с законодательством о местном самоуправлении и ст. 9 Федерального закона "Об экологической экспертизе", которая относит к полномочиям органов местного самоуправления делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий. В приведенном выше примере речь идет о местных жителях, уполномоченных сходом. Если по действующему на данной территории законодательству о местном самоуправлении это было сделано правильно, то кандидат-общественник проходит в наблюдатели по статье 9 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Такую возможность участия следует использовать.

Таким образом, варианты участия общественности в заседаниях экспертных комиссий могут быть различными, и многое здесь зависит не только от позиции государственных органов, проводящих экспертизу (как правило, они не настроены на вовлечение общественности в процесс), но и от активности самих представителей общественности, от их умения использовать существующие правовые нормы для обоснования законности и/или целесообразности своего участия. Более того, среди опытных экологов существует мнение, что правильно организованное участие общественности в проведении экологической экспертизы (полноправное и полноценное) может стать куда более действенным инструментом влияния на принятие эколого-значимых решений, нежели собственно общественные экологические экспертизы. И с этим можно согласиться.

Однако значимость общественной экологической экспертизы как формы общественного участия не следует преуменьшать - она остается востребованным и в ряде случаев весьма эффективным инструментом. Роль этого социально-юридического института в сфере принятия эколого-значимых решений многогранна и влиятельна. Важно, что такие экспертизы - не только способ выражения общественного мнения, отношения к проекту, но и научный анализ, результаты которого могут улучшить экологическую составляющую и даже общее качество принимаемых решений.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 20 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов государственной экологической экспертизы, за исключением тех объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней; может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы.

Общественные объединения, осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном для государственной экологической экспертизы;

знакомиться с нормативно - технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, заказчику документации, органам, принимающим решение о реализации объектов, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Заключение приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Согласно ст. 23 ФЗ "Об экологической экспертизе", общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что закон устанавливает государственную регистрацию заявления органами местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственными законами. Однако специального закона по этому поводу на федеральном уровне не принималось.

Практика же складывается по-разному. Например, подав в мэрию заявление, общественное объединение получило ответ, что местные органы самоуправления не уполномочены проводить регистрацию подобных заявлений. Выяснилось, что областной закон "О предоставлении государственных полномочий органам местного самоуправления" таких прав не дает. Конференция общественности рекомендовала облкомэкологии направить соответствующее ходатайство (из заметки в газете "Берегиня". 1999. N 4).

При толковании данной правовой нормы, как впрочем, и любых других коллизионных норм, следует исходить из презумпции полной юридической осведомленности законодателя. Поэтому надо полагать, что Федеральный закон "Об экологической экспертизе", принятый позднее Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", закрепляя такой порядок регистрации, тем самым фактически уже осуществил наделение органов местного самоуправления государственным полномочием по регистрации заявлений. Конечно, при этом не вполне была соблюдена процедура наделения - в части передачи средств и установления условий и порядка контроля за осуществлением этого полномочия. Эти моменты должны быть урегулированы дополнительно. Но такого рода юридическая некорректность не должна трактоваться в качестве ограничения реализации прав общественности: и при сегодняшнем состоянии правового регулирования данного вопроса мэрии, администрации и другие органы местного самоуправления не вправе отказывать в регистрации заявлений под тем предлогом, что нужен еще один закон - о передаче им регистрационных полномочий.

В заявлении общественных объединений о проведении экспертизы должны быть приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, об объекте общественной экологической экспертизы, сроки ее проведения. Общественные объединения обязаны известить население о начале экспертизы и результатах ее проведения. При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта от двух и более общественных объединений допускается создание единой экспертной комиссии.

В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если: общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении того же объекта; общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; порядок государственной регистрации общественной организации не соответствует установленному порядку; устав общественной организации, организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям Федерального закона "Об экологической экспертизе"; не выполнены требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы. Перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления является исчерпывающим.

В ст. 24 ФЗ "Об экологической экспертизе" определено, что должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. По новому Кодексу РФ об административных правонарушениях, незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ч.3 ст. 8.4.).

Реализация форм общественного участия во многом зависит от состояния той части законодательства, где регулируется ответственность за нарушение соответствующего общественного интереса. Так, к недостаткам законодательства может быть отнесено отсутствие в нем санкций за совершение множества правонарушений, перечисленных в ст. 30 ФЗ "Об экологической экспертизе" Ссылка в ст. 32 Закона на Кодекс об административных правонарушениях никак не позволяет применять статью 30, поскольку в действующем КоАП РФ (впрочем, равно как и в старом КоАП РСФСР) отсутствует подавляющее большинство названных в ст. 30 составов. Таким образом, нет реальной административной ответственности за такие сформулированные статьей 30 нарушения, как: необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе. Санкциями в КоАП РФ сопровождаются лишь четыре состава из всего множества названных в ФЗ "Об экологической экспертизе".

Институт общественной экологической экспертизы - относительно новый для российского права и практики "зеленого" движения. Вполне естественно, что в стадии его становления возникает множество вопросов и вносятся самые разные предложения по его усовершенствованию. Некоторые из них не могут быть признаны обоснованными, например, о введении законодательного запрета на проведение государственной экологической экспертизы до проведения общественной экологической экспертизы. Это означало бы обязательность проведения последней, что не соответствует ее сути, а кроме того ослабило бы функцию государственного управления в сфере охраны окружающей среды. Можно согласиться с теми оценками общественной экологической экспертизы, которые подчеркивают ее поисковый, информативный и альтернативный характер. Именно такие подходы представляются более перспективными в плане дальнейшего развития процедур общественного участия.

***********************

Вопросы общественного участия в экологической экспертизе, ОВОС, слушаниях см. также на сайтах:

http://cci.glasnet.ru/mc/legis/draft_e/ (Проекты нормативных актов, разработанные "Эколайн": Положение Н-ской области об общественных слушаниях о возможных экологических последствиях намечаемой хозяйственной деятельности; Положение Н-ской области об общественной экологической экспертизе)

http://www.ecoline.ru/books/BOOKS/INDEX.HTM (Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня, завтра. - Эколайн, 1998)

http://expertiza.priroda.ru/p7/soder.html#soder (социологические аспекты общественного участия см. в книге: "Рекомендации по организации общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений")

http://www.webcenter.ru/~ecojuris/RPUBLIC/zato.htm (общественные слушания по ТЭО строительства атомной станции теплоснабжения в ЗАТО Северск Томской области);

http://www.webcenter.ru/~ecojuris/RNEWS/sah_0V0S.htm(замечания по Предварительной оценке воздействия на окружающую среду по проекту "Сахалин-1"")

http://news.priroda.ru/index.php?act=news&g=nashi&id=3040 (пример объявления о проведении общественных слушаний)

www.lipetsk.ru/~expert (тексты региональных нормативных правовых актов об общественной экологической экспертизе; примеры заключений общественной экологической экспертизы и др.)

3.3.5. Участие в принятии градостроительных решений и предоставлении земельных участков

Как уже отмечалось, общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан (ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Практически всегда для размещения объектов предполагается использование земель в качестве территории. Поэтому эколого-значимые решения одновременно являются решениями градостроительными и/или земельно-правовыми. Учитывая, что принятие экологически значимых решений и, соответственно, участие в нем общественности, регулируется одновременно несколькими отраслями российского права, каждая из которых предъявляет "свои" требования к "своей" стороне таких решений, есть необходимость рассмотреть градостроительное и земельное законодательство в аспекте общественного участия.

Право общественности до утверждения градостроительной документации обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений закреплено в ст.18 Градостроительного кодекса РФ в следующих формах:

участие в собраниях (сходах) граждан;

участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации;

требование рассмотрения своих предложений:

проведение независимой экспертизы градостроительной документации за счет своих собственных средств и - обязательно - до ее утверждения.

Градостроительная документация - документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке (ст. 1 ГрК РФ). Градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе (ч.6 ст.28 ГрК РФ). Следовательно, обсуждение градостроительной документации, в отношении которой проводится экологическая экспертиза, может дополняться возможностями общественного участия, предусмотренными законодательством об экологической экспертизе и ОВОС (см. р. 3.3.4.)

На органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность рассматривать заявления граждан и их объединений и предоставлять им обоснованные ответы в установленные сроки. Примечательно, что Градостроительный кодекс включил нарушение прав граждан на участие в обсуждении градостроительной документации в число административных проступков, за которые наступает ответственность - санкция в виде штрафа (п. 2 ст. 66). Однако Федеральным законом "О введении в действие Кодекса РФ об административных нарушениях" данная норма признана утратившей силу с 1июля 2002г.

Порядок проведения обсуждения разрабатываемой градостроительной документации любого вида с участием населения устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч.13 ст.28 ГрК РФ).

Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о разработке данных правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления (ч.6 ст. 39 ГрК РФ).

Порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч.7 ст. 18 ГрК РФ).

Во исполнение Градостроительного кодекса в ряде городов приняты соответствующие муниципальные нормативные правовые акты. Например:

Положение о порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории г. Владимира (утв. решением городского Совета народных депутатов от 14 января 1999г. N 7);

Положение о порядке участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности города Ульяновска (утв. решением Ульяновской Городской Думы от 15 декабря 1999 г. N 332);

Положение о порядке участия граждан города Южно-Сахалинска и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности" (утв. решением городского Собрания г. Южно-Сахалинска от 30 мая 2000 N 556/35-1-00);

Положение о порядке участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Волгограда (принято постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 28 апреля 1999 г. N 56/635);

Полная информация о существующих региональных и муниципальных актах имеется на местах, в электронные же справочно-информационные правовые системы поступают, по всей вероятности, еще не все сведения о принимаемых актах. Возможно, что где-то они уже приняты, поэтому заинтересованной общественности целесообразно вначале узнать об их наличии и ознакомиться с текстом.

При этом, возможно, придется столкнуться с такой ситуацией, когда орган местного самоуправления осуществляет некоторые действия в плане информирования населения (сообщает о предполагаемом строительстве в газете, по радио или телевидению), но не придерживается какой-либо определенной процедуры общественного обсуждения по причине отсутствия правового акта, такие процедуры регулирующего. К примеру, администрация г. Твери в еженедельной городской газете "Вся Тверь" в колонке "Горсправка" сообщала о предстоящих решениях в области градостроительства, тем самым исполняя требования закона (ст. 18 Градостроительного кодекса и др.), но - лишь частично, проявляя инициативу в отсутствие надлежаще установленного (нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ - абз.2 ч.2 ст.18 ГрК РФ) порядка информирования общественности о градостроительной деятельности. Таким образом, приходится констатировать наличие заметного пробела в правовом регулировании рассматриваемых отношений, а именно - на уровне субъектов РФ. Тем не менее, само появление публичной информации такого рода - факт, безусловно, позитивный.

На уровне субъектов Федерации приняты лишь единичные нормативные правовые акты. Так, еще до принятия Градостроительного кодекса был принят Закон города Москвы от 25 июня 1997 г. "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" ("Тверская, 13". - 1997, N 33 (14-20 августа). К отношениям, регулируемым этим Законом, относятся защита прав жителей города, инвесторов, строителей и согласование законных интересов физических и юридических лиц и органов власти. Граждане имеют право на получение от органов власти города и районов Москвы достоверной информации о конкретных градостроительных решениях по строительству, реконструкции, комплексному благоустройству территории в порядке, установленном законодательством; на независимую экспертизу градостроительных проектов за счет собственных средств, в том числе техническую и экологическую; на участие в обсуждении градостроительных планов и проектов развития территории до их утверждения органом власти района или администрацией города Москвы. Что важно, органы власти и/или должностные лица обязаны обеспечить возможность обсуждения градостроительного проекта в органах территориального общественного самоуправления. На уровне района или микрорайона права и законные интересы жителей в части подготовки и принятия решений по вопросам использования недвижимости реализуют и должны защищать районное Собрание и районная Управа, в том числе путем организации проведения опроса. В соответствии с этим Законом распоряжением Мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ был утвержден Порядок участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий.

Встречаются документы, принятые не уполномоченным на то органом, например: Примерное положение о порядке участия граждан Удмуртской Республики и общественных объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности (утв. приказом Госстроя УР от 15 февраля 1999г. N 9). Впрочем, его можно рассматривать как рекомендательный акт.

Уже после принятия Положения об ОВОС в Санкт-Петербурге был принят Порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений (утв. распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 14.09.2000 N 994-р).

Земельный кодекс Российской Федерации установил в числе основных принципов земельного законодательства (ст.1):

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Названные принципы получили развитие в той части Земельного кодекса, которая регулирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30 - 32). По общему правилу, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.

Процедура же общественного участия предусмотрена только для порядка предоставления с предварительным согласованием. В ч.4 ст. 30 ЗК РФ установлен порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, в котором не предусматривается этап выбора земельного участка. Этот этап установлен только в рамках процедуры предварительного согласования, и именно в нем заложены основы общественного участия.

Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта. По смыслу процедуры, в акте о выборе и должны быть отражены результаты общественного участия.

Согласно ч.9 ст. 31 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. Под "заинтересованными лицами" надо понимать также и общественность - граждан, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Основные выводы из анализа норм ЗК РФ состоят в том, что Земельный кодекс допускает общественное участие в принятии решений о предоставлении земель далеко не во всех случаях такого предоставления и не определяет порядок и формы общественного участия и учета общественного мнения.

Во-первых, общественное участие ограничивается по критерию целевого назначения предоставляемых земельных участков - только строительство (размещение объекта). Не предусмотрена такая процедура в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства.

Во-вторых, процедура общественного участия распространяется не на все случаи предоставления земельного участка для строительства. Исключения: 1) предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах, аукционах); 2) размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий); 3) предоставление участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.

Однако несмотря на то, что предоставление земельного участка для строительства на торгах (конкурсах, аукционах), а также размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий) не включают учет общественного мнения, все же и здесь существуют возможности общественного влияния. Порядок проведения работ по формированию земельного участка, являющихся первым этапом в предоставлении земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта на торгах включает определение разрешенного использования земельного участка (ч.4 ст. 30 ЗК). В этом смысле, речь должна идти об участии общественности в разработке документов, обосновывающих разрешенное пользование земельными участками. Основу правового режима земельных участков определяет градостроительный регламент территориальной зоны города (поселения). Документы зонирования территорий утверждаются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Таким образом, для предупреждения возможного использования земельных участков вопреки общественным интересам население должно понимать важность Правил землепользования и застройки, генеральных планов городских и сельских поселений, другой градостроительной документации и участвовать в их обсуждении и принятии (см. также р.3.3.1; 3.3.2; 3.3.3; 3.3.5.). Градостроительный кодекс РФ более подробно, в сравнении с действующим земельным законодательством, регулирует общественное участие в принятии градостроительных решений. Учитывая, что последние в большинстве своем касаются вопросов предоставления и изъятия земель на территории поселений, соответствующие положения названного кодекса действуют одновременно и в сфере земельных отношений.

Необходимо подчеркнуть, что предусмотренное ст. 31 ЗК РФ согласование выбора земельного участка с органами местного самоуправления не может заменить собой право граждан, общественных объединений и органов территориального общественного самоуправления на участие в решении вопросов, связанных с предоставлением и затрагивающих интересы населения. Такое утверждение было справедливо и по отношению к ранее действовавшему Земельному кодексу РСФСР (ст. 28). Однако нормотворческая деятельность субъектов РФ и практика применения земельного законодательства в этой части содержат примеры противоположного свойства, когда права населения, осуществляемые им непосредственно, подменяются полномочиями органов местного самоуправления.

Так, согласно п.3 разд.11 Положения о порядке изъятия и предоставления земель, находящихся в государственной собственности, организациям, гражданам и их объединениям, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 ноября 1998 г. N 175, к материалам по выбору участка прилагается "решение органа местного самоуправления (если отвод земли затрагивает интересы граждан, проживающих на его территории)". Но подобные формулировки могут быть оправданы лишь в том случае, когда в законодательстве о местном самоуправлении в регионе существует сильная нормативная поддержка в виде обязательности для органов местного самоуправления мнения по таким вопросам населения муниципального образования, выраженного им в формах непосредственной демократии (типа сходов, собраний, конференций) или территориального общественного самоуправления. Игнорирование же интересов жителей путем вынесения решения органа местного самоуправления без предварительного выяснения общественного мнения (либо вопреки ему) служит основанием к признанию акта о выборе земельного участка и соответственно решения о предварительном согласовании места размещения объекта незаконным.

Поскольку органы территориального общественного самоуправления прямо названы в качестве самостоятельных субъектов общественного участия (ст. 31 ЗК РФ), представляется важным хотя бы кратко обозначить их компетенцию в данной сфере.

Пример. Согласно Положению о территориальном общественном самоуправлении в городе Твери (утв. решением Тверской городской Думы от 30 марта 1995 г. N 25, с изм.), органы ТОС являются самостоятельным (в пределах прав, установленных Положением) звеном системы городского самоуправления, дополняющим формы непосредственного волеизъявления граждан и органы местного самоуправления в решении вопросов социально-экономического развития соответствующих территорий. Органы ТОС вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления г. Твери при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующих территорий. Органы ТОС имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения соответствующей территории. Предприятия, организации и учреждения, независимо от их подчиненности и организационно-правовой формы, в обязательном порядке согласовывают с соответствующими органами ТОС мероприятия, которые по своим возможным последствиям могут ухудшить среду обитания населения данной территории или нанести ущерб интересам проживающих.

Согласно Положению о совете (комитете) микрорайона, жилого комплекса, поселка в городе Твери, совет правомочен представлять в органы местного самоуправления предложения и заключения по вопросам отвода земли на территории действия органа ТОС под строительство и размещение на этой территории новых и расширение действующих объектов производственного и иного назначения. С учетом предложений совета или конференции жителей органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами ТОС. К ним могут быть отнесены следующие вопросы: согласование планов благоустройства соответствующей территории; согласование отвода земельных участков под размещение или под строительство тех или иных объектов на территории деятельности совета и затрагивающих интересы жителей данной территории в соответствии с действующим законодательством. Далее в названном Положении сказано, что порядок рассмотрения и согласования данных вопросов, формы участия представителей совета в их решении с правом совещательного или решающего голоса устанавливаются соответствующими решениями органов местного самоуправления. Решений, о которых идет речь, не принималось и, следовательно, единообразие в применении этих положений об общественном участии не обеспечивается. Более того, практика размещения объектов мелкорозничной торговли в городе (временных сооружений типа киосков) такова, что согласование выполняется почти всегда единолично старшими по дому, которые не наделены соответствующими правами. Это является достаточным основанием к обжалованию заинтересованными жителями принятого решения о предоставлении земельного участка и размещении объекта.

В соответствии с Положением о квартальных, уличных, дворовых, домовых комитетах (советах) г. Твери, такие комитеты (советы) имеют право: вносить предложения в органы местного самоуправления по определению сферы совместной компетенции по вопросам размещения и регулирования уличной торговли, согласования отвода земельных участков под размещение или под строительство тех или иных объектов на территории деятельности комитета.

Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений и органов ТОС служит ч. 3 ст. 72 Земельного кодекса: Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Но не смотря на существующий в законодательстве уже длительное время (с 1991г.) порядок, учет общественного мнения производится еще не в достаточной степени, в решениях о предоставлении земель, как правило, вовсе отсутствует пункт о проведенном согласовании с населением. Так, постановлением Администрации Воронежской области от 28 января 1998 г. N 82 "О согласовании выбора земельных участков под строительство полигона бытовых и промышленных нетоксичных отходов города Семилуки, поселков Стрелица и Латная из земель Девицкой сельской администрации" Семилукскому муниципальному унитарному производственному объединению жилищно-коммунального хозяйства согласован на стадии проектирования выбор земельных участков общей площадью 6,5 га из земель Девицкой сельской администрации под строительство полигона. В постановлении указано, что имеется согласие Девицкой сельской администрации на размещение объекта, но ничего не сказано о получении согласия самих жителей села, из чего логично будет заключить, что их мнением никто и не интересовался. При недостатке свободных удобных территорий в крупных городах для размещения коммерческих объектов сфера согласования землеотводов неизбежно криминализируется. Так, в письме депутату Государственной Думы жители Москвы пишут о произволе вокруг строительства коммерческого центра большой площади с подземными гаражами в непосредственной близости от жилых домов и детского сада с нарушением всех существующих санитарных, противопожарных, экологических норм. По словам заявителей, "какие-то темные личности ходят по подъездам и квартирам, пытаются убедить и принудить жителей домов поставить свои подписи - согласиться на строительство. При этом, вводя жителей в заблуждение, одним говорят, что строительство будет вестись не на их стороне дома, а вторым - наоборот!" (письмо опубликовано в газете "Зеленый мир". 1997. N 7). К сожалению, это видимо довольно распространенные ситуации.

Поскольку специальный порядок и формы общественного участия в предоставлении земель Земельным кодексом не установлены, то для регулирования этих отношений в настоящее время должны применяться в соответствующей части нормы, регулирующие общественное участие в принятии градостроительных решений и в процедуре ОВОС. Органами государственной власти и органами местного самоуправления могут приниматься нормативные акты, посвященные специально процедурам участия общественности в предоставлении земель. Однако было бы весьма целесообразно принимать документы комплексного характера, согласовывающие соответствующие положения земельного, градостроительного законодательства, законодательства об экологической экспертизе и ОВОС с целью обеспечения учета общественного мнения и общественных интересов и в то же время исключающие излишние процедуры, неоправданно затягивающие или иным образом осложняющие инвестиционную деятельность.

3.4. Общественное участие по Орхусской Конвенции и Конвенции Эспоо.

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991г. (Эспоо

, 1991): Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (http://www.unece.org/env/eia/)

Сторона происхождения в соответствии с положениями Конвенции предоставляет общественности в районах, которые, по всей вероятности, будут затронуты, возможность принять участие в соответствующих процедурах оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и обеспечивает, чтобы данная возможность, предоставляемая общественности затрагиваемой Стороны, была равноценна возможности, предоставляемой общественности Стороны происхождения (ч.6 ст. 2).

Заинтересованные Стороны обеспечивают, чтобы у общественности затрагиваемой Стороны в районах, которые, по всей вероятности, будут затронуты, имелись информация и возможности для представления замечаний или возражений по планируемой деятельности и чтобы эти замечания или возражения были сообщены компетентному органу Стороны происхождения либо непосредственно, либо, когда это необходимо, через Сторону происхождения (ч.8 ст.3).

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998г. (Орхус

, 1998): Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters.

Из преамбулы Конвенции:

в вопросах, касающихся окружающей среды, совершенствование доступа к информации и участия общественности в процессе принятия решений повышает качество принимаемых решений и процесса их осуществления;

общественность должна быть осведомлена о процедурах участия в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, иметь свободный доступ к ним и знать, каким образом пользоваться ими.

Статья 3. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Каждая Сторона стремится обеспечить, чтобы должностные лица и государственные органы оказывали общественности помощь в облегчении ее участия в процессе принятия решений.

Каждая Сторона способствует экологическому просвещению и повышению уровня информированности общественности о проблемах окружающей среды, особенно в отношении получения доступа к информации, участия в процессе принятия решений.

Конвенция не требует какого-либо ослабления существующих прав на участие общественности в процессе принятия решений?

Статья 6. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИИ ПО КОНКРЕТНЫМ ВИДАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Каждая Сторона:

применяет положения настоящей статьи в отношении решений по вопросу о целесообразности разрешения планируемых видов деятельности, перечисленных в приложении 1;

в соответствии со своим национальным законодательством также применяет положения настоящей статьи к решениям по предлагаемым видам деятельности, не перечисленным в приложении 1, которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду. С этой целью Стороны определяют, охватывается ли такой планируемый вид деятельности этими положениями; и

может, если это предусматривается национальным законодательством, принимать в каждом конкретном случае решение не применять положения настоящей статьи к планируемой деятельности, служащей целям национальной обороны, если эта Сторона считает, что такое применение окажет отрицательное воздействие на эти цели.

Заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, о, среди прочего:

планируемом виде деятельности и заявке, по которой будет приниматься решение;

характере возможных решений или проекте решения;

государственном органе, ответственном за принятие решения;

предусматриваемой процедуре, включая то, каким образом и когда такая информация может быть предоставлена:

о начале осуществления процедуры;

ii.

о возможностях для участия общественности;

iii.

о времени и месте любого намечаемого публичного слушания;

iv.

о наличии государственного органа, в котором можно получить соответствующую информацию, и о том, куда соответствующая информация была передана для рассмотрения общественностью;

о наличии соответствующего государственного органа или любого другого официального органа, которому могут представляться замечания или вопросы, и о сроках представления замечаний или вопросов; и

vi.

о том, какая экологическая информация, касающаяся планируемого вида деятельности, имеется в наличии; и

vii.

охвате данного вида деятельности национальной или трансграничной процедурой оценки воздействия на окружающую среду.

Процедуры участия общественности предусматривают разумные сроки осуществления различных этапов, которые обеспечивают достаточное время для информирования общественности в соответствии с пунктом 2 выше и подготовки и эффективного участия общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды.

Каждая Сторона обеспечивает участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности.

Каждой Стороне следует, в необходимых случаях, поощрять потенциальных заявителей перед подачей заявки на предмет получения разрешения определить заинтересованные круги общественности, провести обсуждения и представить информацию относительно целей их заявки.

Каждая Сторона требует от компетентных государственных органов обеспечить заинтересованным кругам общественности по получении от них запроса, где это требуется в соответствии с национальным законодательством, бесплатный доступ ко всей информации, относящейся к процессу принятия решений, упоминаемому в этой статье, и имеющейся в распоряжении на момент осуществления процедуры участия общественности, в целях ее изучения и по мере ее поступления без ущерба для права Сторон отказывать в раскрытии определенной информации в соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 4. Соответствующая информация должна, по крайней мере и без ущерба положениям статьи 4, включать:

описание промышленного объекта и физических и технических характеристик предлагаемой деятельности, включая оценку предполагаемых остатков и выбросов;

описание значительного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;

описание мер, предусмотренных для предотвращения и/или уменьшения воздействия, включая выбросы;

нетехническое резюме вышеуказанного;

план основных альтернатив, рассмотренных подателем заявки; и

в соответствии с национальным законодательством основные доклады и рекомендации, направленные государственному органу, в то время когда заинтересованной общественности будет предоставляться информация в соответствии с пунктом 2 выше.

Процедуры участия общественности позволяют ей представлять в письменной форме или, в необходимых случаях, в ходе публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки любые замечания, информацию, анализ или мнения, которые, как она считает, имеют отношение к планируемой деятельности.

Каждая Сторона обеспечивает, чтобы в соответствующем решении надлежащим образом были отражены результаты участия общественности.

Каждая Сторона обеспечивает, чтобы после принятия решения государственным органом общественность была незамедлительно информирована об этом решении в соответствии с надлежащими процедурами. Каждая Сторона предоставляет общественности текст решения вместе с указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения.

10.

Каждая Сторона обеспечивает, чтобы при пересмотре или обновлении государственным органом условий осуществления деятельности, о которой говорится в пункте 1, положения пунктов 2 - 9 настоящей статьи применялись mutatis mutandis, а также в тех случаях, когда это целесообразно.

11.

Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства применяет в возможной степени и надлежащим образом положения настоящей статьи к решениям, относящимся к выдаче разрешений на преднамеренное высвобождение генетически измененных организмов в окружающую среду.

Статья 7. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ, КАСАЮЩИХСЯ ПЛАНОВ, ПРОГРАММ И ПОЛИТИКИ, СВЯЗАННЫХ С ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДОЙ

Каждая Сторона предусматривает соответствующие практические и/или другие положения в отношении участия общественности в рамках открытой и справедливой структуры в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой, предоставляя общественности необходимую информацию. В рамках этой структуры применяются пункты 3, 4 и 8 статьи б. Соответствующий государственный орган с учетом целей настоящей Конвенции определяет крути общественности, которые могут принимать участие в этом процессе. По возможности каждая Сторона прилагает усилия для обеспечения общественности возможностей для участия в разработке политики, связанной с окружающей средой.

Статья 8. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПОДГОТОВКЕ НОРМАТИВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ, ИМЕЮЩИХ НЕПОСРЕДСТВЕННУЮ ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИЛУ, И/ИЛИ ОБЩЕПРИМЕНИМЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

Каждая Сторона прилагает усилия для содействия эффективному участию общественности на соответствующем этапе, пока остаются открытыми возможности для выбора, в подготовке государственными органами нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и других общеприменимых юридически обязательных правил, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду. С этой целью принимаются следующие меры:

устанавливаются сроки, достаточные для обеспечения эффективного участия;

проекты правил публикуются или предоставляются общественности иным образом; и

общественности предоставляется возможность представить свои замечания непосредственно или через представительные консультативные органы. Результаты участия общественности учитываются в максимально возможной степени.